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洛阳市(宜阳县、汝阳县、栾川县、洛龙区、偃师区、嵩县、西工区、洛宁县、瀍河回族区、老城区、新安县、孟津区、涧西区、伊川县)

攀枝花市(盐边县、东区、西区、仁和区、米易县)

塔城地区(和布克赛尔蒙古自治县、托里县、沙湾市、塔城市、额敏县、裕民县、乌苏市)

新余市(分宜县、渝水区)  宜昌市(兴山县、西陵区、伍家岗区、五峰土家族自治县、夷陵区、宜都市、长阳土家族自治县、枝江市、当阳市、猇亭区、秭归县、远安县、点军区)

荆州市(石首市、公安县、荆州区、监利市、沙市区、松滋市、洪湖市、江陵县)

白山市(临江市、江源区、抚松县、靖宇县、浑江区、长白朝鲜族自治县)

扬州市(江都区、高邮市、广陵区、仪征市、宝应县、邗江区)

长沙市(芙蓉区、天心区、开福区、长沙县、岳麓区、雨花区、宁乡市、望城区、浏阳市)  广西壮族自治区

甘孜藏族自治州(雅江县、丹巴县、稻城县、泸定县、九龙县、炉霍县、乡城县、石渠县、新龙县、康定市、色达县、理塘县、白玉县、得荣县、甘孜县、德格县、道孚县、巴塘县)

中山市

黔东南苗族侗族自治州(天柱县、凯里市、三穗县、丹寨县、施秉县、榕江县、从江县、麻江县、雷山县、黎平县、锦屏县、台江县、岑巩县、剑河县、镇远县、黄平县)

佛山市(禅城区、顺德区、三水区、南海区、高明区)

青岛市(莱西市、平度市、市南区、即墨区、胶州市、黄岛区、城阳区、李沧区、市北区、崂山区)

泰安市(肥城市、新泰市、泰山区、岱岳区、宁阳县、东平县)

沈阳市(康平县、沈河区、苏家屯区、沈北新区、辽中区、和平区、皇姑区、铁西区、浑南区、法库县、大东区、新民市、于洪区)

红河哈尼族彝族自治州(红河县、绿春县、蒙自市、泸西县、河口瑶族自治县、个旧市、屏边苗族自治县、元阳县、金平苗族瑶族傣族自治县、开远市、弥勒市、石屏县、建水县)

商丘市(梁园区、睢县、永城市、虞城县、夏邑县、柘城县、睢阳区、民权县、宁陵县)

娄底市(冷水江市、娄星区、涟源市、新化县、双峰县)

吕梁市(柳林县、交口县、离石区、方山县、兴县、文水县、交城县、岚县、孝义市、临县、石楼县、中阳县、汾阳市)

怀化市(洪江市、麻阳苗族自治县、中方县、靖州苗族侗族自治县、会同县、辰溪县、通道侗族自治县、新晃侗族自治县、鹤城区、芷江侗族自治县、沅陵县、溆浦县)

玉树藏族自治州(囊谦县、杂多县、治多县、曲麻莱县、玉树市、称多县)

长春市(绿园区、德惠市、公主岭市、二道区、宽城区、九台区、农安县、双阳区、南关区、朝阳区、榆树市)

张掖市(高台县、临泽县、甘州区、民乐县、肃南裕固族自治县、山丹县)

随州市(曾都区、随县、广水市)

七台河市(茄子河区、桃山区、新兴区、勃利县)

三沙市(西沙区、南沙区)

揭阳市(普宁市、榕城区、揭东区、惠来县、揭西县)

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乐山市(犍为县、沙湾区、五通桥区、马边彝族自治县、井研县、市中区、金口河区、峨眉山市、沐川县、峨边彝族自治县、夹江县)

天水市(清水县、麦积区、武山县、张家川回族自治县、秦州区、秦安县、甘谷县)

海东市(循化撒拉族自治县、互助土族自治县、平安区、化隆回族自治县、乐都区、民和回族土族自治县)

邵阳市(北塔区、邵东市、绥宁县、新邵县、新宁县、洞口县、武冈市、隆回县、城步苗族自治县、大祥区、双清区、邵阳县)  常州市(武进区、金坛区、天宁区、钟楼区、溧阳市、新北区)

和田地区(洛浦县、和田市、策勒县、民丰县、于田县、和田县、皮山县、墨玉县)

平凉市(静宁县、崇信县、华亭市、庄浪县、灵台县、泾川县、崆峒区)

阿拉善盟(阿拉善左旗、额济纳旗、阿拉善右旗)亳州市(涡阳县、蒙城县、利辛县、谯城区)

兴安盟(扎赉特旗、阿尔山市、科尔沁右翼中旗、科尔沁右翼前旗、突泉县、乌兰浩特市)  包头市(东河区、土默特右旗、九原区、石拐区、固阳县、青山区、昆都仑区、达尔罕茂明安联合旗、白云鄂博矿区)

鄂州市(华容区、鄂城区、梁子湖区)

承德市(宽城满族自治县、隆化县、双滦区、围场满族蒙古族自治县、双桥区、鹰手营子矿区、丰宁满族自治县、滦平县、兴隆县、平泉市、承德县)

赣州市(寻乌县、信丰县、安远县、兴国县、全南县、章贡区、会昌县、定南县、瑞金市、于都县、上犹县、崇义县、南康区、赣县区、龙南市、宁都县、石城县、大余县)保定市(顺平县、望都县、涿州市、容城县、雄县、蠡县、涞水县、清苑区、安国市、安新县、高阳县、唐县、莲池区、满城区、曲阳县、博野县、高碑店市、定州市、涞源县、定兴县、易县、竞秀区、阜平县、徐水区)

重庆市(巴南区、大渡口区、秀山土家族苗族自治县、綦江区、铜梁区、开州区、酉阳土家族苗族自治县、江北区、大足区、江津区、石柱土家族自治县、潼南区、万州区、巫山县、南岸区、忠县、巫溪县、黔江区、合川区、永川区、梁平区、沙坪坝区、北碚区、丰都县、云阳县、渝北区、彭水苗族土家族自治县、南川区、璧山区、渝中区、城口县、奉节县、涪陵区、长寿区、荣昌区、垫江县、九龙坡区、武隆区)

广州市(越秀区、白云区、番禺区、黄埔区、南沙区、荔湾区、花都区、天河区、从化区、海珠区、增城区)

北京市(延庆区、朝阳区、东城区、房山区、怀柔区、顺义区、大兴区、密云区、西城区、通州区、门头沟区、平谷区、丰台区、昌平区、石景山区、海淀区)

林芝市(米林市、波密县、朗县、察隅县、巴宜区、墨脱县、工布江达县)

巴彦淖尔市(乌拉特中旗、乌拉特后旗、磴口县、五原县、杭锦后旗、临河区、乌拉特前旗)

宿迁市(泗洪县、泗阳县、沭阳县、宿城区、宿豫区)

三明市(清流县、将乐县、尤溪县、宁化县、沙县区、三元区、建宁县、泰宁县、永安市、明溪县、大田县)

柳州市(鹿寨县、三江侗族自治县、鱼峰区、融水苗族自治县、融安县、柳江区、柳南区、柳北区、柳城县、城中区)

西安市(鄠邑区、阎良区、蓝田县、莲湖区、长安区、周至县、高陵区、未央区、临潼区、新城区、雁塔区、灞桥区、碑林区)

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宣城市(泾县、绩溪县、旌德县、宣州区、广德市、宁国市、郎溪县)

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肇庆市(高要区、四会市、广宁县、封开县、鼎湖区、德庆县、怀集县、端州区)

铁岭市(银州区、调兵山市、开原市、昌图县、西丰县、铁岭县、清河区)

临沂市(临沭县、罗庄区、兰山区、蒙阴县、沂南县、河东区、兰陵县、莒南县、郯城县、平邑县、费县、沂水县)

　　来源：瞭望东方周刊

　　在医疗方面，更好地推进分级诊疗是我国医改的首要目标。

　　《瞭望东方周刊》记者周丽娜 编辑高雪梅

　　2024年10月14日，北京安贞医院通州院区就诊大厅（李欣/摄）

　　党的二十届三中全会对深化医药卫生体制改革作出部署，包括促进医疗、医保、医药协同发展和治理；促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局等。

　　2009年，国家启动医药卫生体制改革伊始，刘国恩应邀参与国家医改研究工作。2011年，他入选国务院医改领导小组成立的第一届医改专家咨询委员会。2018年，首次国家医保药品目录谈判（以下简称“国谈”）启动，刘国恩作为药物经济学专家组组长连续三年参与此项工作，并一直担任《中国药物经济学评价指南》的主编。

　　近日，《瞭望东方周刊》就分级诊疗体系建设、医保制度改革、创新药发展等问题专访了中国医学科学院学部委员，北京大学全球健康发展研究院院长、国家发展研究院北大博雅特聘教授刘国恩。

　　刘国恩

　　加快建设分级诊疗体系

　　《瞭望东方周刊》：当前医疗改革的首要目标是什么？

　　刘国恩：在医疗方面，更好地推进分级诊疗是我国医改的首要目标。

　　分级诊疗，简而言之，就是根据患者病情的轻重缓急，将其引导至最适合的医疗服务层级机构就医。我国医疗服务主体主要为三级：三级医院、二级医院和基层医疗机构（社区卫生服务中心、社区医院、乡镇卫生院等）。

　　当下，三级医院和基层医疗机构的矛盾较为突出。中国的三级医院常年类似“战地”医院，门诊部被海量普通患者围得水泄不通。与此同时，基层医疗机构患者稀少，医疗资源得不到充分有效利用。

　　患者盲目就医主要源自就医制度。以往体制形成了以大医院为主的医疗服务体系，不管是小病还是大病，慢性病还是传染病，急症诊疗还是长期治疗，都能在三级大医院一站式解决。三级医院提供全方位医疗服务以便利患者就医，但也导致患者时间成本和医疗费用高昂，有效分级诊疗受阻。

　　中国的三级医院有急诊服务、住院服务和门诊服务三大块业务。大医院具备抢救危急患者的人财物资源优势，所以急诊部必不可少，各国也都是如此；住院部提供专科重症患者的住院会诊、检查、诊疗、护理的服务保障，也不可缺失，但门诊部在世界上的大多数国家，尤其在发达国家较为罕见。之所以如此，是因为我国社区服务平台没有形成以家庭医生为居民健康“守门人”的完善制度，导致三级医院门诊部拥挤着大量普通病患。不少研究表明，70%到80%的患者其实没有必要到协和、华西这样的顶级三甲医院去排队挂号看门诊。

　　2024年9月5日，浙江省绍兴市越城区东浦街道社区卫生服务中心的医护人员上门为“家庭病床”患者进行巡诊、护理等健康服务（徐昱/摄）

　　根据国家卫生健康委每年发布的《我国卫生健康事业发展统计公报》，2011年，全国总诊疗人次为62.7亿，到了2021年，这一数字已经上涨到84.7亿，增长35%。然而，在增长的诊疗人次中，基层医疗的诊疗人次仅从38.1亿增加到42.5亿，增幅为12%。相比之下，三级医院的诊疗人次则从9亿猛增到22.3亿，增幅高达148%。

　　这一组统计数据表明在我国居民总体健康水平不断提高的前提下，大医院对普通门诊的虹吸效应越来越强。这就说明引导普通门诊患者流向基层医疗的“分级诊疗”，还任重道远。

　　《瞭望东方周刊》：分级诊疗有何好处？

　　刘国恩：如果能够合理地将三级医院70%到80%的普通门诊患者引导到社区服务平台就诊，这将带来诸多好处。

　　首先，这能显著减轻三级医院的诊疗压力。大医院的专家医生资源稀缺，不必在门诊每天接待几十乃至上百位普通门诊患者，从而可以把充足的时间、精力更好地用于照护疑难重症的住院患者、医学研究以及培养医学生。

　　其次，对患者而言，如果在社区就能获得优质门诊服务，则无需到大医院排队挂号，不仅节省大量时间、费用，还能获得社区医生更耐心的问诊。当前，许多患者反映在大医院看门诊时，医生因接诊量大而与患者缺乏必要的交流时间，更顾不上好的态度。但在社区，由于患者数量相对较少，医生可以有更多时间与患者沟通，提供更温馨、更人性化的服务，这不仅有助于提升医疗质量，也有利于促进良好的医患关系。

　　此外，随着患者数量增加，社区卫生服务体系的发展空间也将因此得到拓展。社区医务工作者的工作条件和待遇也会相应提高，从而增强他们扎根社区服务的意愿。

　　当然，患者可能会担心，在社区看普通医生是否不如去大医院看专家更好？事实上，大量国内外医学文献和医学实践表明，对于大多普通常见疾病的诊疗，专科专家并非最适合，而富有经验、时间和爱心的全科医生会更具优势。全科医生具备更为全面的医学知识，能够从身体系统的角度看待疾病，从而成为普通患者更为适合的“守门人”角色，为其提供有效、可及的首诊服务。从首诊服务的品质上看，全科医生更为见多识广，时间更充足，更了解社区居民，因此比专科专家更具优势。

　　《瞭望东方周刊》：如何让患者愿意到社区看病？

　　刘国恩：这需要实现患者能够很方便地见到称职的全科医生，同时全科医生对服务社区的居民有更多了解。客观来看，医疗服务体系长期以来对专科医疗高度重视，而全科医疗发展仍有待提升。重专科、轻全科的倾向在我国医学院校的学科设置中可见一斑，这导致了全科医生尚缺乏系统且高质量的培养路径。

　　在合格全科医生仍然短缺的发展阶段，内科医生、儿科医生或可在一定程度上能扮演过渡性角色，但并不能完全替代全科医生的职能。从2009年医改至今，虽提出了分级诊疗目标，但从服务供给侧看，全国近480万名医师在不同级别的纵向流动和分工协作方面仍待得到有效改善。

　　在此期间，虽然提出了医生可以多点执业，但因为相关制度配套尚未同步跟进，医生多点执业所涉及的一系列问题仍待破解。例如，职业升迁、医学研究和学生培养等诸多问题在其新的执业地点都可能成为障碍，尤其是在社区的民营诊所。因此，大多数医生难以从大医院转向社区基层医疗，这也导致社区医疗服务平台仍然缺乏充足的优质医生资源。

　　公立医院的改革成功，必须要让普通门诊患者跟随医生走出三级医院，其中如何从服务供给侧发力是关键，即从大医院“解放”出医生，助力他们到社区去，到群众当中去，通过大量的社区诊所平台，为广大普通患者担负起医疗“守门人”的把关角色，从而把大医院留给重症、急诊患者。

　　只有将大医院转变为开放共享的高端优质医疗平台，大医院如同“铁打的营盘”，医生变成“流水的兵”，基层医疗和三级医院上下联动，患者作为需求端才可能随着供给端的转变而转变，促进医疗服务供需服务在不同层级实现更好匹配。

　　医保改革成效显著

　　《瞭望东方周刊》：你曾多次参与国谈，能否谈谈医保制度改革成效如何？

　　刘国恩：2018年，国家医保局成立后，为了更系统、科学、高效地调整医保药品目录，医保局建立了从专家组评估到企业谈判的药品遴选机制，为国家医保支付决策提供了更为有序、透明的技术支撑。

　　首先，2018年起，国家医保药品目录调整周期从最长7年缩短至1年。此前，药品目录的更新调整及价格管理依赖于人为的行政手段，缺乏明确的专家评审机制。另外，企业过去也难以预测评审周期，新药上市后需等待数年才可能进入医保目录，不仅影响了企业的运营效率，也延缓了居民获取新药的速度。2018年后，不仅为企业和居民提供了明确的时间预期，也大幅提高了新药进入医保的速度。

　　其次，专家组的机制引入是此次改革的另一特点，包括临床专家组、医保专家组和经济专家组三部分。临床专家组由全国医药专家组成，他们凭借丰富的临床经验和专业知识，给出基于经验的意见；各地方政府直接参与医保管理的人员组成医保专家组，测算该药品进入医保后的医保基金承受能力；经济学专家组则基于企业提交的数据材料和研究文献，判断评估药物是否物有所值，从而给出经济学评价的建议。

　　各专家组在集中评估期间，既不交流，也不见面讨论，尽可能坚持评估意见的独立性和公正性。行政部门综合各专家组的意见后，形成最终谈判组所需的信封建议支付标准，再由谈判组与企业进行谈判，达成是否进入医保及支付标准的共识。

　　《瞭望东方周刊》：如何让参保人都能享受到应有的医疗保障？

　　刘国恩：2019年之前，全民医保体系包括城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗，三者的报销比例和保障范围都不尽相同。

　　经过逐年不断完善，到2019年，全国范围内的城乡医保完成并轨，实现了同地区、同保障的城乡居民医保制度。

　　与此同时，我们也应认识到，目前的城乡居民医保、职工医保和公费医疗之间仍存在差异，这也需要有更高层面的改革设计。

　　当然，从提高资源配置效率和公平的角度看，如果未来能够推动目前职工医保、居民医保和公费医疗的并轨破题，进一步升级全民医保体系，将是国家医保制度的更大进步，这也是值得大家深入探讨研究的重大课题。

　　合力助推创新药发展

　　《瞭望东方周刊》：医保购买与新药投资回报如何平衡？

　　刘国恩：任何制度都不可能一蹴而就达到十全十美，基本医保制度同样有诸多待完善之处。对创新药企来说，现在新药从上市到纳入医保的时间大幅缩短，企业可获得更广阔市场需求和更快的市场扩展，但进医保也降低了自主定价权，如果回报率降低，也会在一定程度影响持续创新投入。

　　在机遇与挑战并存时，如何制定长期研发计划，成为创新药企面临的一项艰巨任务。国家医保制度如何既能确保基本医药服务的有效支付，又能更好促进国内的医药创新，是需要大家共同关注和深思的医药发展课题。

　　从药物经济学评价的角度看，我们最关注的是新药成本和健康收益的关系，后者的通用评价指标是具有生活品质的一年寿命，即所谓的质量调整生命年（QALY）。按照上世纪90年代世界卫生组织的参考建议：相对于现有临床可及的药物，如果1款新药能够延长患者1年的QALY，只要增加的费用不超过所在国家人均GDP的3倍，都属于物有所值的可推荐医保支付范围，具体支付水平视国家的平均收入水平进行相应调整。

　　就目前中国的情况而言，自2018年国家医保局成立以来，我国已连续7年开展医保谈判。对于绝大多数医保目录药品而言，医保支付一个QALY获益的平均支付标准在1到1.5倍GDP，并向罕见病、儿童特殊人群等进行适当上调倾斜，提升到了1.5倍到2倍GDP以上。

　　可以看出，国家医保进一步提升新药的支付标准仍然还有空间。提高支付标准需要加大力度筹集医保资金，这涉及企业、个人和财政三方面的贡献。企业支付会核算为用人成本，财政源自税收，个人缴费为税后可支配收入，归根到底都是居民个人埋单。收入不变的情况下，人们是否愿意从吃、穿、住、行等其他生活方面调整支出用于健康，这需要个人进行取舍。从国家层面来看，将健康作为优先发展战略，通过调整其他领域的财政开支、减少医保资金浪费等增加医保资金筹集也是开源渠道。

　　另一个可能的资源配置方式是从现有的医保基金结余中寻找空间。特别是职工医保经年累计结余规模较大，是否有可能调整结余资金的比例，使其更为合理用于当年支付，从而能够从支付标准上给创新药企更多支持，避免企业因过高财务压力而面临财务危机，从而影响医药创新步伐。

　　我们应该并且也有能力在未来的医保支付标准中向创新医药加大支持力度。事实上，在2023年，全国药物经济学专家做过一次大规模的系统问卷调查，根据基于此调查发表在《ValueinHealth》的论文，药物经济学专家们对促进医药创新给出了更为积极的支持意见。

　　《瞭望东方周刊》：创新药发展为何重要？

　　刘国恩：近年来，国家强调创新驱动发展。环顾全球，各国在研发创新的投入上，医药产业的研发投入几乎一直高居榜首，根据美国500强的股市数据，医药投资的回报也显著优于其他行业的表现。因此，如果一个国家要走创新驱动发展道路，医药创新必然是引领整体研发投入的标杆产业。

　　当下，我们有理由思考如何更好支持医药创新，除了提升医保支付标准外，还可以探索其他方式，包括让未纳入医保的新药、医疗器械和医疗服务业能顺利进入医院系统，让一部分急需、自愿且有能力自费支付的病患得以使用。此举既不会对医保资金构成压力，又能满足部分特殊群体需求，还能间接惠及一般患者。因为这类自费患者减少使用医保药物，也可把更多的基本医保资源留给普通患者。此举也能在一定程度上提高研发企业的投资回报，更好促进持续的技术创新，进而可能更快惠及大众。

　　2024年12月17日，在青海省海南藏族自治州共和县中医院，医生高俊萍（右）在给患者做心电图（张龙/摄）

　　《瞭望东方周刊》：2016年，国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出，“坚持政府主导与调动社会、个人的积极性相结合”。个人行为对健康的影响有多大？

　　刘国恩：根据大量中外医学文献的证据，人们的健康水平其实在很大程度上掌握在自己手中。一般而言，决定个人健康水平的一半可归因于“外因”条件，包括遗传基因、生活环境以及医疗资源，另一半则取决于“内因”的健康生活方式，包括合理膳食、控烟少酒以及体育锻炼等能够自我主导的行为习惯。